PPP模式从“迅猛增量”走向“高质持续”

自2013年年底全国财政工作会议提出要推动政府和社会资本合作机制(PPP)以来，PPP的投资规模几乎每年都在成倍增长。而这样的趋势在财政部办公厅发布了“92号文”后被紧急叫停。2018年4月，财政部又发布了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（以下简称《通知》），对核查存在问题的173个PPP示范项目分类进行处置……在此背景下，市场一度认为PPP模式进入了冷冻期，甚至有地方官员认为PPP将被抛弃。然而文化和旅游部、财政部却又在4月25日联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），该《意见》明确“在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式”，似乎又释放出这种模式正在解冻的信号。

未来还能不能用PPP模式？国资委主任肖亚庆认为：“不是说不让做PPP项目，而是要清理PPP领域出现的各类不规范以及可能导致风险的问题，目的是让有能力、能做事的民营企业参与进来，不可一味地追求规模，更不能弄虚作假。”

迅猛发展：源自地方政府“缺钱欠债”

作为促进城镇化发展的重大改革举措，近年来，PPP得到各地方政府的极大关注。

从2014年开始，国务院、财政部、发改委接连发文倡导PPP模式。一时间，各地加紧推出PPP项目。媒体披露的数据显示，2015年初，全国入库的PPP项目总投资额已逾1万亿元，一年多后，2016年底，这个数据升至13.5万亿元，而到了2017年末，PPP项目总投资额已高达18.2万亿元。PPP一跃成为各地城市基础设施及公共服务领域的主导方式。

有专家指出，PPP受热捧与地方政府面临的“缺钱”、“欠债”困局分不开。同样是在2014年，国务院43号文(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》)和财政部新预算法的出台结束了地方政府靠组建城投公司进行举债的传统融资模式，致使新增基础建设资金来源匮乏。“对于地方政府来说，剩下的可融资渠道并不多。”国家发改委财政部PPP双库专家张燎说，根据43号文和新预算法的相关规定，地方政府的融资手段只剩下发行地方债和PPP。这其中，地方债体量较少，常被地方政府用于置换以往欠下的存量债务。于是，PPP成为新增基建资金的唯一融资渠道。在政策利好推动下，各地方政府也纷纷敞开大门迎接PPP。

风险隐现：逼迫PPP“急速迫降”

在PPP热潮之中，不合规的项目频出，风险隐现。清华大学PPP研究中心首席专家王守清指出：“财政部规定地方每年用于支付和补贴PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%，但地方实际执行的时候却成了‘一窝蜂’，恨不得什么都做PPP。”

张燎也对此表示同意，他说：“从2017年中旬开始，监管层已经注意到问题的严重性，开始密集出台政策。”

2017年4月26日，财政部发布50号文（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》），禁止地方政府通过融资平台新增贷款，禁止假借PPP进行变相融资。一个月后，财政部再发87号文(《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》)，明确禁止假借服务的名义违规融资。

2017年11月初，在上海举行的“2017第三届中国PPP融资论坛”上，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌以极大的篇幅阐述了预防PPP领域风险和PPP项目规范运作两方面内容。几天后，被业内称为“史上最严PPP禁令”的“92号文”正式发布，“自由翱翔”了4年的PPP急速“迫降”。

相关数据显示，自“92号文”发布之日至2018年4月23日，全国PPP综合信息平台退库项目共计2329项。PPP从热潮恢复冷静。

走向规范：向关注项目规范性转变

对于PPP下一步的发展，财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅此前表示，要从单纯关注项目落地数量向关注项目规范性转变；从重视增量项目向更加重视存量项目转变；从关注短期效益向关注中长期效益转变。

4月25日发布的《意见》提出，要在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式。这是中央部委自2017年年底财政部清理规范PPP模式以来，首次出台的PPP指导意见。该《意见》明确了PPP模式是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这对PPP模式的定位不光是在文旅领域的一种融资方案，更代表了中央政府对PPP模式的态度。

与之类似，《通知》也强调，要坚持政企分开原则，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。“《通知》以PPP示范项目为对象，反映出财政部对示范项目予以专门重视，通过强化示范项目规范管理，充分发挥示范项目的表率和引领带动作用。”一家投资咨询公司产业咨询与投资事业部的总经理杨宁如此分析。

杨宁认为，在财政部清理完PPP项目库，规范的PPP模式边界愈加清晰后，PPP市场将迎来解冻。而“规范”依然是2018年PPP模式的关键所在——“《通知》的发布反映出国家对PPP发展寄予厚望，同时也体现了财政部对PPP发展的坚定信念。‘规范、高质、持续’必将成为PPP发展的主基调。”

（来源：建筑时报）